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广州市公益创投项目安全管理体系浅析

发布时间:2017-10-17

(暨南大学公共管理/应急管理学院副教授陈玉梅)
 
       随着社会组织公共服务职能在社会治理过程中的不断深入,广州市为培育发展社会组织,发挥社会组织的积极作用,提升其服务社会能力,促进社会事业发展,进一步巩固社会组织公益创投项目成效,建立广州市社会组织公益创投常态机制,已经连续开展四届广州市社会组织公益创投活动。公益创投活动参与者以弱势群体为主,而在落实公益创投活动过程中会遇到各种突发事件。为此,建立完善的公益创投活动安全管理体系显得尤为重要。本文将结合应急管理的基本内容分析可能遇到的各类突发事件,再根据应急管理生命周期理论提出安全管理体系的构建,最后针对创投项目安全管理提出对策和建议。
       一、 中国应急管理基本概念介绍
       根据《中华人民共和国突发事件应对法》(简称《突发事件应对法》),突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素,其分为特别重大、重大、较大和一般四个级别。应急管理是指以突发事件为主要应对对象,在不影响日常工作的情况下,实施与常规管理不同的制度和措施,有效应对突发事件的一系列特殊管理过程,是一种管理创新,也是一种行政管理新形态、新模式。应急管理包括预防、准备、响应和恢复四个阶段,遵循预防为主、预防与应急相结合的工作原则。主要内容是“一案三制”,即应急预案与应急体制、机制、法制,是应急管理体系的“顶层设计”。其中应急预案是应急管理体系的基础与核心,也是每个部门可以自行根据各级各类可能发生的事故和危险源制定的计划和现场处置方案。
       (一) 应急管理工作关口前置,预防为主
       应急管理生命周期可以大致划分为四个阶段:备灾、准备、响应(处置)和恢复。备灾阶段主要是通过一系列长期举措和应用标准规范以提升城市或地区整体应灾能力;准备阶段则是通过提升个人或团体组织的能力,以便积极响应各类突发事件,将损失降至最低;响应或处置则是直接投入突发事件的救援和人员疏散,重点在于解决问题;至于恢复则是在突发事件发生之后尽快恢复正常的生活生产秩序。
       西方有一句广为人知的俗语“一盎司的预防相当于一磅的治疗。”由于突发事件日益复杂,不再是简单的单种事件,应急管理工作的重心不断前移到备灾或准备阶段,更多地投入到灾难发生前的风险评估和减灾活动,就如同在开车时系好安全带和驾驶有气囊装置的车能够帮助我们在发生车祸时挽救自己的生命,而疾病预防可以带给我们更长的寿命和更高质量的生活。美国国会在减灾委的指导下对灾前减灾性质的投资的收益做了一番研究:每花1美元用于结构性(如增强体质)和非结构性(如提高教育程度、知识技能和参与社区计划)的减灾投资,将得到4美元或以上的社会收益。由此可见,应急管理的重心,要从之前的着眼于突发事件发生之时或之后的处置、救援或恢复,转移到事前的准备,防范于未然。
       (二) 公益创投项目应急预案管理
       应急预案是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上, 对应急管理机构与职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事件发生前、发生过程中以及结束后, 谁或哪个机构负责做什么, 何时做, 如何做, 以及相应的策略和资源准备等。一个完整的应急预案框架应包括以下内容:
       (1)总则:落实“安全第一,预防为主,综合治理”的方针,切实做好广州市社会组织公益创投项目的安全管理工作,确保公益创投项目安全无事故;
       (2)组织指挥体系及职责:加强对项目安全管理的领导,切实履行相关权责义务,是做好项目安全管理的关键所在。创投项目负责人和联系人均是项目活动的安全责任人,对活动参与人员和服务对象的安全负责;
       (3)管理流程,创投项目要根据应急管理生命周期理论划分为:预防、准备、响应和恢复四个阶段;
       (4)保障措施:明确项目安全管理的具体内容。
       (5)附则:包括专业术语、实施或生效时间等;
       (6)附录:人员通讯录等。另外,要做好相关演练工作,预案的完善是需要在演练的过程中不断发现问题的,这样才能提高预案的科学性和可执行性。
       而对于预案的管理和实现,一方面, 要在平时做好培训、演练、队伍建设、宣传教育和应急信息平台、指挥平台建设等准备工作, 不断提高指挥和救援人员应急管理水平和专业技能, 提高预案的执行力。另一方面,通过演练,不断加强各个部门的应急协作和沟通联系,实现全方位配合,有利于实现快速有效地应对各种突发事件的发生。
       合理制定预案是应对突发事件的基础,而保持常态的演练与培训则是有效应对突发事件的保障。
       二、 公益创投项目安全管理的主要内容
       组织安全管理的直接目的可以归结为降低事故率、控制事故发生后的损失, 以达到提高组织内员工安全健康水平、组织形象和经济效益的最终目标。对于社会组织而言,安全管理主要包括以下几个方面的内容:
       1. 政治安全管理。尽管社会组织有其特定的目标追求,但必须坚持正确的政治方向和政治立场。还有,所开展的一切活动不能违背党的意志,要符合社会主义发展的要求,不发表错误言论,坚持正确的舆论导向。
       2. 人身安全管理。主要是社会组织日常运行中工作人员的安全以及活动过程中实施团队、专家、志愿者和服务对象的人身安全。
       3. 财产安全管理。包括社会组织日常运行中的资金监督问题,避免挪用公款、滥用资金等行为发生,还有活动资金的落实情况,其中包括项目资助资金、配套资金、项目实施的专业设备器具、项目物资物料、交通与通信工具的安全管理。
       4. 项目实施活动安全管理。社会组织在开展活动时要提前做好准备工作。如做好安全工作人员培训工作、联系医疗人员配合,以及做好交通和饮食安全方面的管理等等。
       5. 其它安全管理事项。还要考虑各种突发情况的发生,如舆论危机应对、信任危机应对,做好随机应变的可能。
       三、 社会组织安全管理体系的构建
       为确保广州市社会组织公益创投活动的安全推进、维护社会稳定、保障项目参与人员和服务对象安全,社会组织在开展各类公益创投活动过程中,要充分意识到风险的存在,科学认识突发事件的发展规律,运用应急管理生命周期理论去构建安全管理体系。
       (一) 预防备灾阶段
       社会组织开展公益创投项目应急预防阶段的主要目标是:在隐患和风险排查及评估基础上,降低和消除突发事件对人员和财产的风险,减少事件造成的潜在影响及后果,保障应急响应过程所需的应急能力和资源。首先,制定公益创投项目预案,如《广州市社会组织公益创投活动安全管理规范指引》,预案相当于应急突发事件发生时处理的模板,方便活动开展前组织培训工作和应急演练工作,能够指引危机处理和提高危机处理的效率;还要做好救援物资储备,如大型活动要提前联系好警员力量巡逻,还要按照安全监管部门相关要求,配备必要的安全设备,以及制定活动工作手册(指引)、通讯录等材料,保障信息交流畅通,做好紧急应变的准备;最后要加强安全教育,主要是组织安全培训,做好应急演练工作,保证各个活动相关环节的衔接以及顺利进行。
       (二) 准备阶段
       社会组织开展公益创投活动在应急准备阶段的主要任务是:对活动全过程进行有效的监测,及时做好预警工作和信息发布工作。包括掌握工作人员到岗情况、物资设备运行的正常情况、及时分析各种不安全的因素和重大危险源,根据监测的结果视具体情况发布预警,及时采取有效措施做好应对处置的准备,做到及早发现问题,及时解决问题,避免造成严重的安全事件。另外,要及时公布信息,让公众随时了解事件的动态,避免产生舆论危机。
       (三) 响应处置阶段
       社会组织开展公益创投活动应急响应阶段是指突发事件发生后,要及时采取有效的行动应对和处置,以控制事件的发展态势。安全生产责任人要在现场做出正确、有效的指挥、指引,要保持镇静,快速启动紧急应对方案,及时上报上级主管部门和主办方;迅速联系救援力量,如警察和医护人员;安抚群众情绪,做好群众疏散工作和维护现场秩序。另外,突发事件发生后,各种碎片化的信息和谣言会在网络迅速传播,社会组织的公关要及时做好媒体应对工作,成立危机公关小组,统一对外发布信息,把握舆论的主导权,使得舆论朝良性的发展方向。
       (四) 恢复阶段
       危机恢复是指突发事件后,采取一切有效行动,帮助人们恢复正常的生活状态和恢复一切社会功能,保证社会有序进行。社会组织一方面要总结活动过程中准备工作和应对处置的不足,及时把结果公布给公众;另一方面最重要的就是要重新建立起公众的信任和提升社会组织的公众形象。一旦活动过程中发生安全事件,或多或少都会让人们对组织的能力产生质疑以及对往后类似活动的安全性产生担忧,因此,消除公众的顾虑也是后期恢复工作的重点。
       四、 总结与建议
       当社会组织公益创投活动的对象以青少年、残疾人或老人为主时,一旦发生突发事件,组织活动社会组织将成为最关键的应对和处置力量。因此,创投项目安全管理工作显得更为重要和难度性更高。只有把安全管理与控制摆在首位,社会公共服务功能才能得到最大化的肯定。
       首先,政府要引导社会组织坚持正确的政治导向。政府需要从国家和社会治理的全局考虑,发挥领导者的主导作用,谋划设计社会组织的动态角色,采取必要创新举措和使用可能的政策杠杆,左右社会组织发展的方向和节奏,以使之功能作用符合执政管理者的主观预期。目前,虽说社会组织主要承担公益服务职能,但各个社会组织在社会中所承担的具体工作和具体目标也是有所差异的,因此要加强引导,使其明确自身的社会责任和政治方向,保证其开展的公益创投项目性质是符合社会和国家安全的。
       其次,加大安全投入,提高保障水平。建立项目安全投入保障机制,严格落实对资金使用的有关规定。虽在“郭美美事件”后,社会组织的资金监管问题得到一定的重视,但显然还是不够的,还需进一步加强制定《社会组织规范建设标准》、《社会组织资金管理检查办法》等有关完善社会组织资金监管的法规。另外,民政部门要加强资金管理,保证资金的合法使用,通过加强外部监督,降低社会组织发生信任危机的可能性,使其保持在公众面前的正面积极形象,同时保证用于项目安全的资金投入和有效实施,通过设备、技术改造,物资保障,提升项目安全的本质水平。
       再次,社会组织要提升自身能力。购置有关安全管理、突发事故应急、自然灾害防范、预防诈骗等书籍和教育片,及时学习、掌握有关科学方法,增强防范意识和本领。正确使用保险工具,最大化降低安全事故损失,妥善处置灾难后果。更好地储备、掌握安全管理常识和应急管理知识,做到让政府和公众放心,有能力确保项目落实和完成,避免失去政府和公众的信任和支持。
       最后,社会组织的公益活动要符合公众需求,做好后勤保障工作。主要体现在活动开展过程中要从衣食住行各个方面保障公众的安全,例如提前与具有交通营运资质的法定营运单位签订运输合同和安全责任书,与供餐单位签订食品卫生安全责任书,与具备住宿营运资质的单位机构签订住宿合同,加强巡查,尽早排除危险源。由于社会组织所开展的公益创投项目大多是直接向公众提供服务的,只有保障公众安全,才能得到社会的认可和支持,才能扩大自身的知名度,获得社会公众的支持和认可。
       (来源:本文刊载于《广州社会组织》总第16期“理论”专栏。作者陈玉梅系暨南大学公共管理/应急管理学院副教授,政务大数据开放与社会创新创业研究中心主任,应急管理研究中心高级研究员,美国纽约州立大学Albany校区政府技术研究中心CTG研究员;作者陈姗姗系暨南大学公共管理/应急管理学院全日制研究生。版权归广州社会组织研究院所有,如需转载请与广州社会组织研究院联系。)
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