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项目制与社会组织服务供给困境:对政府购买服务项目化运作的分析

发布时间:2018-03-20

       随着政府购买服务工作的深入,其服务项目化运作取得了较大成效,政府的支持不仅赋予了服务相对自主性,还通过良好的政策基础,实现了资源的有效投放与双向宣传,保证了项目评估的客观性。与此同时,作为服务承接者的社会组织,却面临着服务供给能力不足的困境。许多研究虽然对社会组织嵌入行为、国家策略等因素进行了分析,但忽略了体系下的精细特征。因此,本文根据项目制的条线控制逻辑以及市场竞争的相关特征,对项目制与社会组织服务供给困境展开研究。
 

       01项目制与社会组织服务供给面临的困境
       (一)政绩导向行政体制引起的冲突
       服务性的社会组织在运作过程中,与服务主体的关系较为疏远,忽略了民众的服务需求,导致社会服务供给不足。在这种行政体制下,政府加大了对项目指标的可测量部分,通过抽检方式加以监督。检查和监督的过程,就容易引起社会组织行政任务与服务上的矛盾。比如,频繁的检测,就会占据社会组织大量的时间,将精力放在政府会议、定期汇报、考核评比方面。这种过于明显的行政管理,使社会组织与政府的关系更为密切,促使社会组织更加重视科层任务的指标检验。另外,指标化的服务生产过程,出现了行政指导服务的行为偏离现象,导致群众的服务需求无法真正满足,降低了社会组织服务质量。
 

       (二)社会组织与社会发生严重脱节
       项目制的落地方是在社区或者村庄。社区和村庄能够将项目实施与自身的发展相互结合,具备一定的社会动员能力。将政府购买的项目引入到村庄的发展中,能够获得更多的用地标准,获取可利用的资本。在项目制实际的运作中,社会组织远离了社会,甚至使社会组织与社会群众需求发生了严重脱节,导致出现社会组织与服务供给割裂的现象。
 

       (三)政府的购买资金具有非连续性
       政府购买组织服务资金的非连续性,体现了政府对于组织服务购买方面的专项财政不足,缺乏相配套的资金,使社会组织服务项目在资金上无法得到保障,这也侧面反映出组织服务项目对政府财政的依赖性过大。而大部分政府部门领导都将服务购买行为视为风险性极高的项目,纷纷表现出形式化态度。即使上级政府十分重视,职能部门也只能将少部分资金投入组织服务,推动力度仍然不足,加剧了优质服务项目的申请难度。
 

       (四)服务购买范围扩大压缩社会组织服务空间
       在民政部门的推动下,购买服务的承接主体一般为社会组织。2013年国务院颁发了指导意见,扩大政府购买服务范围,即从社会组织扩大到社会力量。承接主体范围的扩大,对社会组织承接服务的空间造成了极大的影响。
       首先,从承接能力上看,企业服务能力远高于社会组织,成为社会组织最大的竞争主体。社会组织原本起步较晚,发展较为薄弱,在社会力量的参与下,激烈的竞争对社会组织不利。其次,政府购买服务的责任部门从民政转为财政,其培育社会组织的目标也有所改变。财政部门的主要职责为保证资金的合理使用,即采用公开招标的形式,聘请相关专家进行评审,以评估结果作为资金使用依据。社会组织在招标中往往缺乏规范性,这对社会组织十分不利,加剧了社会组织的竞争压力。
 

       (五)项目竞争带来的社会组织行为异化
       激烈的竞争下,社会组织常常出现不安全感。为了争取项目,社会组织将政府的项目作为首要目标,逐渐将其他功能边缘化,并采取了逐利行为。社会组织将精力放在项目创新与项目的申请上,忽视了对社会的服务能力。同时,为了赢得项目竞争,社会组织不得不维护好与政府的关系,以保证下一年度项目申请的批准。社会组织对政府的依附性,使政府购买社会组织行为发生了质变,对社会组织的良性发展造成伤害。
 

       02实现政府购买服务项目化良险运作的对策
       (一)政府要树立起需求导向意识
       政绩导向的行政体制,其目的在于了解社会组织的运行实际效果,以达到对社会组织的监督作用。然而,政绩导向的实施却引起了一系列冲突。事实上,要了解购买组织的服务能力,完全可以转变监督视角,将检验工作落在民众的反映上,通过调查民众的需求和满意度,对社会组织运作加以改进,这样才能起到促进社会组织服务水平提高的作用。   
       首先,政府应当树立起需求导向意识,改变主导者的观念,以提升社会组织服务能力为工作的出发点和落脚点,明确好自身的定位和角色。其次,降低政府参与社会组织管理的行政化,制定简化而科学的考核机制,完善评估标准,纠正社会组织中不正确的思想,对项目管理进行优化。最后,对社会组织的工作内容进行统筹安排,对人员进行合理配置,完善社会组织内部人员职业成长体系,降低人员流动率,加强服务专业性培训。
 

       (二)加强社会组织与社会民众的联系
       社会组织与社会的严重脱节,并不是政府购买服务的目的。政府与社会组织都应当清晰地认识到,政府的购买行为的获益方是群众,社会组织投标的最终目的也是更好地服务于群众。所有的监督与建设活动,都是基于此开展的。因此,政府与社会组织都应当与社会民众建立密切联系。政府除了做好监督工作以外,更重要的是做好思想工作,使社会组织从根本上认识提高服务质量的意义,给予社会组织充分的时间与空间做好服务工作。社会组织要定期开展社会民众调查,充分了解民众需求,不断提升服务水平,以专业的服务水平,使民众满意。
 

       (三)政府加大资金投入与培育发展力度
       从政府的购买服务项目资金的非连续性,可以看出政府对社会组织服务购买项目缺乏重视性。与此同时,政府的财政确实不足,若社会组织继续依赖于政府,则限制其自身的发展。因此,政府在加大资金投入的基础上,还应当加强对社会组织的培育发展力度。
       首先,加强社会组织的培养,应当放宽登记条件,拓宽社会组织服务选择范围,制定社会组织运营法律制度,规范社会组织行为,指导其向专业化方面发展。其次,政府应支持各类组织建立起社会工作发展基金,并为其搭建资源对接平台。最后,政府应当鼓励社会组织自主筹措项目运作资金。鼓励其开拓多元化筹资渠道,或鼓励社会组织采用政府投入启动资金、组织自主收费运作的形式开展服务,以降低对政府拨款的依赖。
 

       (四)社会组织要加强专业水平与影响力
       政府服务项目购买范围的扩大,在一定程度上压缩了社会组织的服务空间。然而,这并不能成为社会组织降低服务质量的理由。社会组织应当正确看待政策调整的事实,以积极的心态面对竞争压力,充分认识到自身不足,并加强专业水平与影响力,真正做到助人自助,以最好的社会服务质量赢得项目。在此过程中,社会组织应当做到以下几点:
       首先,根据政府公开的项目指标与要求开展个案、社区活动,根据自身服务领域锁定目标人群,分析其服务需求,并完善自己的常规化服务。然后,社会组织应将常规服务与特色服务相结合,提升服务的针对性,使服务满足每个服务对象。其次,社会组织可推进多层次项目,打造项目化的运作体系,以满足居民的多样化需求,展现出自身亮点。最后,提升服务可及性。扩大服务范围,使周边的民众都能够享受到服务。在做好一切准备后,社会组织要关注政府发布的服务购买相关消息,了解招标文件的编写方式,通过招标文件展示自身的服务优势。
       (五)政府应当完善购买程序与竞争机制
       为了避免社会组织行为发生异化,保证达成政府购买社会组织的初衷,政府应当充分考虑项目竞标中各个竞争主体,为竞争主体构建一个良性的竞争环境,完善政府购买程序,健全项目竞争机制。
       首先,完善的购买程序需要政府相关部门提供购买流程指引,制定完善的招投标、项目审核制度,同时要以项目的实效性为标准,切实考察各竞争主体的制度质量,保证招标过程公正、公平,使各个机构能够以为社会服务的心态参与到投标中。其次,竞争机制的构建务必要保证公正公开性,要向全社会公开财政资金及竞标结果。政府应当健全扶持社会组织的政策,制定科学合理的税收优惠政策、简化服务经费资金审批等程序,以此弥补社会组织发展起步晚的先天不足,减轻社会组织压力,促进社会组织以健康的运行方式参与到竞争中来。
 

       (来源:《中小企业管理与科技》2017年第12期,出版时间:2017年12月5日。作者: 王俊丽,宁夏大学讲师,研究方向:社会保障、社会工作。内容有删节,刊于广州社会组织研究院编印的2017年第11期《社会组织动态》。)

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